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FINANZAS PÚBLICAS
NUEVAS TENDENCIAS DEL PAPEL DEL ESTADO Y EL GASTO PÚBLICO EN COLOMBIA: ¿QUÉ COSTOS MACROECONÓMICOS REPRESENTA? RECUADRO 6
La elección de un gobierno de izquierda en nuestro país ha marcado profundas diferencias en el manejo económico frente a las políticas macroeconómicas ortodoxas aplicadas en el pasado. El Plan Nacional de Desarrollo propone transformar la realidad nacional a través de tres pilares: a) el ordenamiento del territorio alrededor del agua, b) el reemplazo de las tecnologías intensivas en el uso del carbono por tecnologías limpias y c) la equidad y la inclusión social. En el ámbito productivo, se plantea dar apoyo especialmente a actividades transables de los sectores de agricultura, industria, servicios (en particular el sector turismo) y a la construcción de vivienda social. El Plan daría prioridad a acuerdos y alianzas público-populares, el fortalecimiento de la economía popular e incluiría “apuestas de transformación productiva”.
Uno de los mecanismos para llevar adelante el Plan es el que el Estado intervenga45 más en la economía. En la práctica esto se traduce en un incremento importante de la inversión pública, muy por encima de los promedios históricos.
En este recuadro examinamos algunos riesgos, esencialmente de orden macroeconómico, relativos a la posibilidad de que si bien se cumple con lo establecido en la regla fiscal puede llegar a haber un efecto desplazamiento de la actividad privada (crowding out) por la política de gasto público en el contexto actual de la situación económica de nuestro país. En la parte final presentamos algunos comentarios de carácter microeconómico sobre la consistencia de algunas de las propuestas.
45Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Pág 27
El gasto público desde el punto de vista macroeconómico
El nivel de gasto del Gobierno Nacional Central (GNC) en la economía colombiana, como proporción del PIB, llegó a su máximo histórico en el año 2020 a raíz de la caída de la actividad económica y de la necesidad de implementar una política contra-cíclica para atender las necesidades derivadas de la pandemia. Posteriormente, en 2021 y 2022, con la necesidad de evitar un agravamiento de las condiciones macroeconómicas, en particular de las derivadas de la pérdida del grado de inversión, los niveles de gasto disminuyeron. Para 2023 y 2024 los niveles están aumentando significativamente alcanzando valores semejantes, e incluso superiores, a los observados en 2020. Esta situación es válida con o sin el pago de intereses.
Puede argumentarse que a diferencia de lo observado en el período 2020-2022 el incremento en el gasto público está financiado con mayores ingresos tributarios provenientes de la reforma del año 2022 y que además el gobierno se ha comprometido con el cumplimiento de la regla fiscal. Si bien esto es cierto, vale la pena destacar algunos elementos que generan preocupación:
a) Aunque el gobierno cumpla con la regla fiscal debemos recordar que los niveles de deuda permanecerán relativamente altos, en términos históricos, durante los próximos cuatro años. En efecto, de acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, los niveles de deuda alcanzarían 55.8% del PIB en 2023 y aumentarán a 57.1% del PIB en 2024. Debemos recordar que en 2011 cuando nuestro país recuperó el grado de inversión, este nivel llegaba a apenas el 32% del PIB.
Así las cosas, es difícil que con las tendencias del gasto y de la deuda el país recupere el grado de inversión. No hay que olvidar que la pérdida del grado de inversión que se dió en 2021 representa para el país el pago de mayores intereses de la deuda, no solo pública sino privada, lo cual repercute en mayores tasas de interés domésticas46. Esta situación se puede agravar en la medida que algunos artículos de la reforma tributaria de 2022 disminuyen el incentivo al ahorro doméstico.
b) Tal como se ha apreciado en la literatura internacional, la estabilidad macroeconómica de un país depende del grado de “fragilidad macroeconómica” que enfrente su economía.
46 En la medida que el acceso al crédito del exterior es más costoso, los agentes deben recurrir al mercado doméstico para financiar lo que antes llegaba a través de créditos externos. Esto produce un aumento relativamente permanente en la demanda por crédito que debe ser atendida con el stock de ahorro disponible. En consecuencia, el nivel de tasa de interés doméstico también aumenta.
La persistencia de elevados niveles de deuda vulnera la estabilidad macroeconómica al exponer a la economía incluso a relativamente pequeños choques (externos, naturales, políticos, derivados de conflictos internacionales u otros). Esto se deriva del reducido espacio de acción para atender, mediante políticas contracíclicas, estos choques cuando el nivel de deuda es muy elevado.
c) Cuando los niveles de déficit y de deuda son medianamente altos, como es el caso de Colombia en este momento, la política monetaria suele llevar la mayor parte del ajuste ante un exceso de gasto sobre ingreso. Ante la ausencia de un correctivo fiscal, las tasas de interés deben subir más de lo que ocurriría en caso de que la política fiscal coadyuvara los esfuerzos monetarios. Esto significa que el gasto público hace un crowding out de los gastos privados en la medida que estos últimos responden a las mayores tasas de interés.
Cuando los niveles de deuda son ya demasiado altos, situación que por fortuna estamos lejos de padecer, se anula la capacidad de reacción del Banco Central. Esto se debe a que variaciones en las tasas de interés por parte del Banco Central pueden llegar a tener consecuencias devastadoras sobre el nivel de tipo de cambio o la tasa de interés en condiciones de elevado nivel de deuda. Por ejemplo, un incremento en las tasas de política monetaria, eleva también las tasas que debe ofrecer el gobierno para vender sus títulos de deuda y aumenta el pago de intereses empeorando la posición fiscal. La situación puede llegar a tal punto que aumenta la probabilidad de default, lo cual encarece más el acceso a recursos por parte de los gobiernos. En circunstancias de niveles de deuda medios o altos, el control de la inflación y del tipo de cambio se vuelve mucho más difícil y complejo.
Un ejemplo que puede ser utilizado como referente para entender cómo la corrección de los desequilibrios fiscales puede ayudar en el crecimiento de las economías y al control de la inflación es el de Costa Rica en los últimos años. Después de la crisis de 2008, las métricas fiscales de Costa Rica se deterioraron de forma progresiva de tal manera que en 2017 el país alcanzó un déficit fiscal del 5.8% del PIB y un endeudamiento del 46.8% del PIB. Con la pandemia, la presión sobre el gasto público aumentó aún más, al punto que en 2020 el déficit fiscal ascendió a 7.9% del PIB y la deuda aumentó hasta 66.9% del PIB. Sin embargo, gracias a la implementación de la reforma tributaria del 2018 y a la continuación de la disciplina fiscal de la mano del Fondo Monetario Internacional47, al cierre de 2022 el déficit fiscal logró descender de forma significativa hasta 2.52% del PIB y el endeudamiento hasta el 63.8% del PIB.
47Costa Rica en marzo de 2021 llegó a un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional dentro del marco del Servicio Ampliado (SAF) teniendo acceso a recursos por USD 1,778 millones aproximadamente. A agosto de 2023 el FMI le ha aprobado cuatro revisiones y le ha desembolsado USD 1,100 millones aproximadamente.
La implementación de un acuerdo como el mencionado junto con la incorporación de una senda creíble de reducción del gasto han permitido que las primas de riesgo para la economía costarricense se reduzcan, ubicándose por debajo del nivel de otras economías incluyendo la colombiana48. El tipo de cambio costarricense, el colón, registró una apreciación del 21.5% entre junio de 2022 y julio de 2023 lo que ha permitido que la inflación haya dejado de ser un problema relevante en los últimos meses49.
Mientras en la región la mayoría de países combatían aún los altos niveles de precios con incrementos en sus tasas de política monetaria, el Banco Central de Costa Rica (BCCR) emprendía una campaña de normalización de su política, acumulando en lo corrido de 2023 hasta agosto cuatro recortes de su tasa de política monetaria, llevándola de 9% a 6.5%.
48A cierre del 2018 el EMBI de Costa Rica fue 535 y el de Colombia 223, el 31 de julio de 2023 el costarricense fue 262 y el colombiano 313.
49La inflación anual que alcanzó un máximo de 12.13% en agosto del 2022, en julio de 2023 se ubicó en -2.29%
La combinación de una reducción de tasas de interés con una apreciación del colón han mejorado sensiblemente el clima para la inversión y posibilitando un mayor gasto de consumo, con lo cual se espera que esta economía se dinamice considerablemente en los próximos meses.
El gasto público, la intervención del Estado y la asignación de recursos
Como ya se mencionó, una de las políticas planteadas por el Gobierno es limitar el papel del mercado en la asignación de los recursos volviendo protagonista al Estado en diversas actividades50.
Si bien este no es el lugar para dar un debate ideológico sobre estas cuestiones, es importante mencionar que desde el punto de vista argumental puede decirse que en contraposición a los problemas que puede llegar a causar la asignación de recursos por parte del mercado, también existe la posibilidad de importantes fallas en las actividades que lleva a cabo el gobierno.
50La intención de limitar el papel del sector privado parece obedecer a la idea de que el ánimo de lucro en la provisión de bienes o servicios, especialmente cuando estos pueden ser proveídos por el Estado, es indebida en la medida que esto implicaría una transferencia de recursos de los ciudadanos hacia unos pocos accionistas de las empresas. Una explicación adicional por la cual se requeriría un rol más activo del Estado estaría en el que supuestamente el sector privado en su afán de obtener ingresos -en algunos casos de carácter monopólico- realiza actividades indebidas obteniendo privilegios a cambio de pagos indebidos a funcionarios públicos.
En un artículo clásico sobre el tema de la capacidad que tienen los gobiernos para en la práctica promover el desarrollo, y sobre la defensa a ultranza que hacen algunos economistas sobre la capacidad ilimitada de los Estados, Ann Krueger51 menciona: “Cabe preguntarse por qué los economistas alguna vez se sintieron cómodos con la creencia de que los individuos en el sector privado actúan en su propio interés y que los individuos en el sector público están motivados por una visión benthamiana (desinteresada) de justicia social”. La autora aboga por un balance equilibrado, y contingente a cada sociedad, entre qué actividades debe llevar a cabo el mercado y qué actividades el Estado si se tiene en cuenta que las capacidades administrativas y organizacionales suelen ser relativamente escasas en los países en desarrollo.
51Krueger Ann. Government Failures in Development. Journal of Economic Perspectives — Volume 4, Number 3 — Summer 1990 — Pages 9–2
Por último, además de la disminución en la inversión privada que puede producirse por efecto de la elevación en la prima de riesgo país y de las tasas de interés en la economía, podríamos incluir otra contradicción relacionada con el aumento en el protagonismo del Estado. Si bien el Plan de Desarrollo establece que “...La creación de riqueza es absolutamente necesaria para que se pueda avanzar hacia una distribución adecuada del ingreso. Y en esta tarea, las dinámicas públicas y privadas son complementarias...”52, en la práctica en muchos aspectos concretos parece primar el deseo de aumentar el tamaño del Estado per se. Basta citar un ejemplo: el Plan Nacional de Desarrollo reconoce la necesidad de contar con un catastro actualizado con enfoque multipropósito con el fin de reducir las brechas regionales y lograr una mayor equidad tributaria.
“la pérdida del grado de inversión que se dió en 2021 representa para el país el pago de mayores intereses de la deuda”
52Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, pág 25.
Se ha establecido que al final de la administración se llegue a una meta de actualización del 70% del catastro lo cual según la entidad constituye una de las metas más retadoras del plan. Si bien en este proceso se piensa incorporar la participación de la ciudadanía y de las comunidades53, el sesgo ideológico de la nueva administración establece que esta actualización debe ser liderada por entidades públicas, sin el concurso del sector privado que ya había venido participando en procesos de esta naturaleza en diferentes regiones del país. Así las cosas, el sesgo para aumentar la expansión del sector público no solo da menos oportunidades para el sector privado, sino que se estaría haciendo aún a costa del objetivo propuesto.
53Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, pág 53
FIN DEL RECUADRO
La economía colombiana inició un proceso de normalización de sus finanzas públicas después de la pandemia. A pesar de haber logrado reducir el déficit fiscal del GNC de 7.0% del PIB en 2021 a 5.3% del PIB en 2022, este proceso aún no termina.
Para 2023, de acuerdo con la cifras presentadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) se estableció como meta del GNC un déficit fiscal de 4.3% del PIB, cifra inferior en 1% del PIB frente al déficit logrado en 2022. A nivel de sus componentes, se planteó que los ingresos del GNC sumarán COP 309.1 billones, logrando un crecimiento de 29.7% frente al año anterior.
De acuerdo con las cifras más recientes publicadas por la DIAN, entre enero y julio de 2023 el recaudo tributario bruto ascendió a COP 173.9 billones, mostrando un crecimiento de 27.6% frente al mismo periodo del año anterior. Por otra parte, estiman que los gastos lleguen a los COP 368.7 billones, un crecimiento anual de 19.9% e impulsados por los efectos de la alta inflación de 2022 sobre gastos de intereses, funcionamiento y pensiones, entre otros. Para los gastos destinados al saneamiento del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) se estiman COP 26.3 billones, un crecimiento de 44.2%.
Para 2024, el Gobierno ha planteado una meta de déficit fiscal de 4.5% del PIB, que muestra un ligero incremento frente al año anterior, pero consistente con los límites de la regla fiscal. En cuanto a los componentes del balance fiscal, anticipan que los ingresos del GNC sumarán COP 347.7 billones, mostrando un crecimiento del 12.5% frente al 2023, principalmente, explicado por la materialización del recaudo derivado de las medidas contenidas en la Ley de Igualdad y Justicia Social y que generarían ingresos cercanos a los COP 22.5 billones. Estos recursos contribuyen a mitigar los efectos de menores ingresos por concepto de dividendos esperados por la participación accionaria de la Nación en Ecopetrol. Por parte de los gastos plantean que ascenderán a COP 424,4 billones, un incremento de 12.1% frente a la vigencia 2023, impulsado por el aumento en los recursos necesarios para realizar el pago de los intereses de la deuda pública, derivados de las mayores colocaciones planteadas en la estrategia de financiación, tasas de interés que se mantienen en niveles altos y una inflación que se ubica por arriba del rango meta del Banco Central.
El gasto del Gobierno también estaría impulsado por el aumento del gasto primario, requerido para que la actual administración pueda realizar la implementación de los programas que componen su Plan de Desarrollo.
Vale la pena destacar que a diferencia de lo anticipado para 2023, para la vigencia 2024 esperan una reducción de 32.4% en las necesidades de recursos para atender el déficit del FEPC como resultado de los aumentos que se han realizado en el precio de la gasolina.
Ante estas perspectivas se han comenzado a sumar preocupaciones sobre la dirección de las finanzas públicas del país, tal como se plantea en el Recuadro 6. Dentro de las preocupaciones adicionales a las ya mencionadas está la meta de déficit fiscal planteada para 2024, que corresponde al límite máximo de déficit permitido por la regla fiscal. Esto implica que durante esta vigencia, el GNC no tendría espacio para realizar gasto adicional ante eventos no previstos, es decir, se estaría limitando fuertemente la posibilidad de que el Gobierno implemente medidas contracíclicas en caso de ser requeridas.
Por otra parte, en la actualidad ante la Corte Constitucional cursan un número significativo de demandas a las medidas contenidas en Ley de Igualdad y Justicia Social (Reforma tributaria de 2022). Resultados adversos de estas demandas afectarían los ingresos tributarios esperados y obligaría al GNC a reducir sus gastos o buscar fuentes alternas de financiación, en un contexto donde el país busca mitigar el crecimiento de su deuda pública.
“el compromiso con el cumplimiento de la regla fiscal ha contribuido a la apreciación del peso colombiano”