En consideración a todo lo anterior, estimamos una tasa de cambio de cierre para 2022 de $4,350 y para 2023 de $4,150. En el caso de no realizarse un ajuste fiscal que permita reducir el nivel de riesgo país, la tasa de cambio podría elevarse a los $4,900 pesos sin mayor dificultad.

VIII. FINANZAS PÚBLICAS

Proyecto de Ley: “Para la igualdad y la justicia
social”
Recuadro No. 7

El pasado 7 de agosto llegó al gobierno una nueva administración y uno de sus primeros actos fue radicar ante el Congreso el proyecto de reforma tributaria denominado “Para la igualdad y la justicia social”. Sus principales objetivos son: disminuir las exenciones que pueden generar inequidades, fortalecer la lucha frente a la evasión y obtener recursos que le permitan fortalecer los programas sociales gubernamentales.

La actual administración ha manifestado que el proyecto contiene medidas que buscan atender los problemas de progresividad y eficiencia del sistema tributario del país, de manera que se puedan generar los recursos para fortalecer programas sociales que permitan mejorar la calidad de vida y avanzar en la transformación productiva del país.

El Gobierno ha venido realizando su socialización y buscando acuerdos con diversos agentes, situación que ha generado la incorporación de cambios sobre el articulado que fue radicado ante el Congreso. A continuación presentamos los principales componentes de la reforma, incluyendo las modificaciones que han sido anunciadas por el Gobierno a la fecha de elaboración de este documento.

-Impuesto a la renta de personas naturales = Los cambios propuestos sobre este impuesto no incluyen cambios sobre la base de contribuyentes, están orientados a restringir los valores máximos permitidos de rentas exentas y deducciones que pueden utilizar, de manera que se pueda incrementar el recaudo originado en personas con ingresos mensuales superiores a COP 10 millones. En el caso de ingresos por pensiones se propone una reducción importante en su exención, la cual pasaría de ser aproximadamente COP 38 millones a COP 5.7 millones.

Adicional a esto, proponen aumentar la tarifa aplicable a ganancias ocasionales de 10% a 15% y a 35% cuando esos ingresos provengan de loterías y rifas. También propone incrementar la tarifa aplicable a ingresos por dividendos de 10% a 20%.

-Impuesto a la renta de personas jurídicas = El proyecto no contempla cambios en la tarifa general de renta, pero propone aumentar las tarifas especiales establecidas para hoteles de 9% a 35%, para zonas francas no exportadoras y uniempresariales de 20% a 35% y aumentar la sobretasa para el sector financiero del 3% al 5%.

Por otra parte, busca establecer un límite máximo de 3% de la renta líquida para que las empresas puedan aplicar beneficios, que hoy en día no existe. Con esto se limitaría el espacio disponible para hacer uso de deducciones o exenciones como: deducciones por educación de trabajadores, donaciones a entidades sin ánimo de lucro, entre otros.

A esto se suma el incremento del gravamen por ganancias ocasionales del 10% al 30%, transformación del descuento del ICA a una deducción y la introducción al estatuto tributario del concepto de “Posición económica significativa” para determinar si un extranjero debe tributar en Colombia. Este concepto se define en función de los ingresos obtenidos en el país, la utilización del

dominio de internet .co, el número de usuarios colombianos con los que interactúa, el ofrecimiento de producto para pago en pesos colombianos y va acompañado de una retención en la fuente del 20%.

-Petróleo, gas y minería = En el caso de este sector, el proyecto de ley contempla una sobretasa al impuesto de renta de 5% y la creación de un impuesto de 20% a las exportaciones de crudo, carbón, níquel y oro aplicable cuando el precio internacional de estos productos supere el promedio de los últimos 20 años.

-Impuesto al patrimonio = El proyecto incluye la propuesta de implementar este impuesto de forma permanente para patrimonios líquidos superiores a COP 3,000 millones, creando una tarifa adicional de 1.5% para patrimonios superiores a COP 10.000 millones. También proponen cambios en la determinación del patrimonio líquido, de manera que las acciones sean valoradas según su valor de negociación en bolsa cuando estas se transen en un mercado público o su valor intrínseco fiscal, estableciendo un régimen de transición para su implementación. Además, grava

sociedades o entidades extranjeras que no deban declarar renta en Colombia y que posean bienes en el país como inmuebles, aeronaves o derechos mineros o petroleros.

-Impuesto al valor agregado (IVA) = Con respecto a este impuesto el proyecto solo contempla modificaciones a la jornadas de días sin IVA, reduciendo el número de días de 2 a 3, y limitando los beneficios a la compra de productos colombianos.

-Impuestos verdes y/o saludables = Incorpora un impuesto al consumo de bebidas azucaradas con una tarifa sujeta al gramaje y con una implementación gradual. También contempla un impuesto al consumo de productos comestibles ultraprocesados, el cual será aplicado a una lista de productos que excluye alimentos de la canasta familiar. Sobre estos impuestos se ha mencionado que no aplicarían para pequeños productores y pequeños comerciantes. Por otra parte, propone extender la cobertura del impuesto al carbono de manera que se incluya no sólo al petróleo y sus derivados sino también el carbón, con la aplicación de una tarifa creciente en el tiempo.

Sobre estas medidas, la OCDE³² ha manifestado que el proyecto de reforma sigue de cerca las recomendaciones realizadas por la Comisión de Incentivos Fiscales y otras instancias como los Estudios Económicos que esta entidad realiza sobre nuestro país.

A lo largo de los últimos dos años hemos podido observar los esfuerzos de las autoridades para mitigar los efectos de la pandemia y promover la normalización de la actividad económica. En consecuencia, el déficit fiscal del Gobierno Nacional Central (GNC) pasó de ser 2.46% del PIB en 2019 a 7.79% en 2020 y 7.06% en 2021. Por su parte la deuda neta del GNC pasó de ser 48.4% del PIB en 2019 a 60.6% en 2020 y 60.8% en 2021.

Para 2022, de acuerdo con la cifras presentadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) se estableció como meta del GNC un déficit fiscal de 5.6% del PIB, cifra que representa una mejora significativa frente a los años anteriores. A nivel de sus componentes se planteó que los ingresos del GNC sumarán COP 227.5 billones, logrando un crecimiento de 26.4% frente al año anterior. De acuerdo con las cifras publicadas por la DIAN, en los primeros siete meses del año el recaudo tributario bruto ascendió a COP 136.2 billones, mostrando un crecimiento de 36.3% frente al mismo periodo del año anterior, lo que representa un cumplimiento de más del 50% del recaudo esperado para esta vigencia. Por otra parte, se espera que los gastos lleguen a los COP 303.2 billones, mostrando un crecimiento de 10.6% como resultado del incremento de 56.4% en el pago de intereses de la deuda y 39.8% en la inversión, que no logran ser compensados por una disminución de -0.8% en los gastos de funcionamiento. En estos gastos se contemplan COP 14.2 billones destinados a cubrir el déficit del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC).

Al respecto del FEPC, el Cómite Autonómo de la Regla Fiscal (CARF) se ha pronunciado sobre la necesidad de que el país cuente con una política de combustibles compatible con la sostenibilidad de las finanzas públicas, de manera que en los ciclos alcistas del precio del petróleo no se generen presiones deficitarias de la magnitud que estamos viendo en la actualidad. Una de sus recomendaciones es contabilizar el déficit del FEPC en la medida en que se vaya causando y sumarlo al déficit del GNC. Con este ajuste el déficit mencionado se incrementaría a cerca del 7.3% del PIB en 2022.

Para la vigencia 2023 el MFMP estableció como metas del GNC un déficit fiscal de 3.6% del PIB y una deuda neta de 56.2% del PIB. A la luz de la actual coyuntura, la nueva administración ha puesto en duda su cumplimiento debido a los siguientes factores:

- El deterioro de las perspectivas de crecimiento en 2023. Según los diferentes sondeos a analistas entre enero y septiembre de 2022 las expectativas de crecimiento han bajado cerca de un punto porcentual. Un menor crecimiento el próximo año impactaría de forma negativa el recaudo tributario que es la principal fuente de ingresos de la Nación.

- El consistente aumento de la inflación observado en lo corrido de 2022 y su comportamiento esperado para lo que resta del año genera presiones alcistas sobre los gastos de funcionamiento, gastos generales del gobierno y servicio de la deuda.

- Los altos niveles de precios internacionales del petróleo han generado una fuerte ampliación del déficit del FEPC. De acuerdo con la Ley 1955 de 2019, los recursos requeridos para cubrir este déficit deberán incluirse en el presupuesto de la siguiente vigencia. En este orden de ideas, en las proyecciones del MFMP se estimaron gastos por el orden de COP 19 billones para cubrir el déficit generado en 2022. Sin embargo, las cifras presentadas por la nueva administración indican que para cubrir el déficit de este fondo podrían llegar a requerirse COP 11.6 billones adicionales.

Teniendo en cuenta estos factores y las necesidades de recursos para la implementación de programas sociales anunciados, el Ministro de Hacienda ha manifestado que el déficit fiscal podría ascender a 4% del PIB, cifra superior a aquella presentada en el MFMP.

La nueva administración ha puesto a consideración del Congreso el proyecto de reforma tributaria denominado “Para la igualdad y la justicia social”³³, con el que se busca generar fuentes de ingresos adicionales que le permitan cubrir los mayores gastos esperados para la vigencia 2023 y trabajar al mismo tiempo en la sostenibilidad de las finanzas públicas y en la promoción de programas de gasto social encaminados a reducir la desigualdad en el país.

A la fecha de elaboración de este documento se están adelantando las gestiones de socialización y concertación del proyecto de reforma tributaria. Teniendo en cuenta que las medidas contenidas en este proyecto pueden tener cambios significativos, existe gran incertidumbre sobre sus efectos sobre las finanzas públicas de cara a 2023.

Como lo mencionamos al inicio de este documento, el ajuste fiscal propuesto por el Gobierno contempla el aumento de tributación acompañado por un aumento del gasto social, dos componentes que no es usual que se apliquen de forma simultánea.

La evidencia histórica muestra que los aumentos de tributación vienen acompañados de afectaciones en el crecimiento económico (ver Recuadro No. 8), ante lo cuál surge un interrogante: ¿Qué tanto puede contribuir el gasto social a la dinámica de la actividad económica en la actual coyuntura? Para obtener una respuesta deberemos ver cómo avanza el proyecto de reforma en su trámite legislativo.

Para finalizar, debemos mencionar que uno de los pilares del proyecto de reforma tributaria es introducir una mayor progresividad al sistema tributario colombiano, fortaleciendo el recaudo proveniente de los contribuyentes de mayores ingresos. De lograr implementar un ajuste fiscal de este tipo, el país estaría atendiendo una necesidad que en años anteriores ha sido señalada por las diferentes misiones de expertos como necesaria para poder mejorar la situación fiscal de Colombia.

Reformas tributarias y crecimiento
Recuadro No. 8

La política fiscal es una de las herramientas con las que cuenta un gobierno para potenciar el crecimiento económico de un país y mejorar la calidad de vida de su población. Los impuestos y el gasto público son componentes fundamentales que le permiten obtener los recursos necesarios para su funcionamiento e implementar medidas orientadas a impulsar la actividad económica, mejorar la provisión de bienes públicos y la distribución del ingreso en su territorio.

Colombia no ha sido ajena a la utilización de esta herramienta. Durante las últimas décadas se han llevado a cabo 14 reformas tributarias para garantizar la financiación del Estado. Los diferentes gobiernos han creado programas para atender a la población vulnerable, como por ejemplo “Colombia Mayor” o “Ingreso solidario”, y también han implementado medidas contracíclicas para promover la actividad en momentos de crisis, como lo observamos

en los años 2009, 2015 y 2020.

A pesar de estas reformas, la sostenibilidad de sus finanzas públicas es una de las grandes preocupaciones sobre el desenvolvimiento de la economía colombiana.Tal como lo expresó la Comisión de Expertos de Beneficios Tributarios, convocada por el Gobierno de Iván Duque, en su informe final presentado en 2021:

“La pandemia del COVID-19 ha expuesto las deficiencias estructurales que el sistema tributario de Colombia ha sufrido por un largo periodo de tiempo. El sistema tributario no logra aportar los ingresos que el gobierno requiere para cumplir con las necesidades legítimas de sus ciudadanos, en gran parte debido al despliegue de gastos tributarios que han perjudicado la base tributaria del país. Esta gama de gastos tributarios ha complicado aún más el altamente complejo sistema, desincentivando iniciativas empresariales e inversiones, facilitando la evasión y elusión fiscal, y también frenando el desarrollo económico del país. El régimen tributario actual tampoco ha logrado abordar las desigualdades en la distribución de los ingresos y de la riqueza.”

Frente a este diagnóstico y ante la intención de la nueva administración de realizar una reforma que atienda los problemas estructurales de la tributación en el país y que le permita expandir sus programas de carácter social, surge un interrogante: ¿qué tanto podría contribuir al crecimiento de la economía colombiana el proyecto de reforma que está en trámite en el Congreso?

Dar una respuesta no es fácil. Existe un consenso sobre los efectos positivos de las reformas tributarias en el largo plazo, sin embargo, en el corto plazo hay quienes consideran que los efectos son negativos y otros que piensan que los efectos son positivos. Yang, Fidrmuc y Gosh (2015) se dieron a la tarea de analizar los efectos macroeconómicos de corto plazo de los ajustes fiscales en 20 países pertenecientes a la OCDE durante los años 1970 y 2009. Encontraron que los ajustes fiscales tienen efectos recesivos estadísticamente significativos sobre el crecimiento del PIB, consumo privado, inversión y otras variables macro con el pico del efecto contraccionista ocurriendo en uno o dos años. Más específicamente, un ajuste fiscal equivalente a 1% del PIB reduce el crecimiento del PIB en 0.3% durante el año de su implementación.

Por otra parte, estudiaron si la magnitud de estos efectos podrían cambiar de acuerdo con el tipo de medidas implementadas y encontraron que los ajustes asociados a gasto fiscal generan menores efectos frente aquellos originados por cambios en la estructura tributaria de un país.

Por otra parte, centrándose en la economía colombiana, Fillipini y Zuleta (2016) investigaron sobre los efectos económicos generados por los cambios introducidos al estatuto tributario durante el periodo comprendido entre 1990 y 2013, para el cual construyeron un índice de inestabilidad tributaria y analizaron sus efectos sobre la actividad económica. Concluyen que los cambios en la normatividad tributaria tienen un impacto negativo, aunque no inmediato sino rezagado, que podría llegar a reducir la tasa de crecimiento económico del país en 0.5%. Esta magnitud se reduce cuando los ajustes se realizan en tiempo de alto crecimiento y se acentúa cuando se implementan reformas en periodos de recesión.

De acuerdo con lo anterior podríamos llegar a pensar que los efectos en el corto plazo de la reforma planteada por la nueva administración podrían ser negativos sobre el crecimiento. Sin embargo, debemos tener en cuenta que el ajuste fiscal que se ha planteado no es uno tradicional, el Gobierno propuso un paquete de medidas compuesto por un aumento en las fuentes de ingresos tributarios acompañado de un crecimiento del gasto público, enfocado en programas sociales. Este último aspecto es de gran importancia por el efecto multiplicador que tiene el gasto público dentro de una economía: un aumento de los ingresos de la población beneficiaria de programas del Estado tiene el potencial para estimular su consumo y la dinámica de la actividad económica. Si el Gobierno decide implementar programas sociales con altos multiplicadores, los efectos netos del ajuste fiscal propuesto podrían llegar a ser positivos en el corto plazo.

A lo anterior, se suma el posible efecto positivo que podría tener la reforma tributaria sobre la prima de riesgo de nuestro país. Si se lográ concretar nuevas fuentes de ingresos permanentes para el Estado se podría mitigar presiones fiscales a futuro y contener el crecimiento de la deuda pública, atendiendo preocupaciones

expuestas por S&P y Fitch en el momento en que anunciaron los recortes de calificación soberana para nuestro país. No obstante, se debe tener presente que el proyecto de reforma, contempla no solo aumentar los recursos derivados de la tributación de personas naturales, también incluye medidas que podrían impactar el desempeño de algunos sectores como el sector minero energético, de plásticos y la industria de alimentos, y por consiguiente los recursos que este paga por concepto de impuestos.

Desafortunadamente existe poca evidencia sobre los efectos económicos de un ajuste como el propuesto. De acuerdo con la investigación realizada por el Banco Mundial sobre los ajustes fiscales en América Latina y el Caribe, entre 1960 y 2017, el 85% corresponden a recortes de gasto público, el 11% incorporaron simultáneamente recorte de gasto e incremento de impuestos y el 4% restante se enfocó en aumentos de tasas impositivas exclusivamente. Teniendo en cuenta lo anterior, queremos presentar nuestra valoración de los efectos que podrían tener sobre la economía las medidas contenidas en el proyecto de ley de reforma tributaria presentado ante el Congreso y las modificaciones anunciadas al momento de elaboración de este documento: